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【可编辑】西汉行政史.doc

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可编辑 编辑 西汉 行政
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两汉时期的行政制度 “以铜为镜,可以正衣冠;以古为镜,可以知兴替;以人为镜,可以明得失——《旧唐书·魏征 列传》,从行政学概论这门课上学到了很多道理,而我觉得中历史就是一部波澜壮阔的行政传奇众所周知,行政制度的完善是一个国家稳定与进步的重要标志。对于中国这样一个历史文化悠久的文明古国而言,封建社会的行政体制在整个中国行政史上占有重要的地位,因为这一时期正是中国古代行政体制日趋成熟和完备的阶段。同其他任何层面上的历史一样,我国封建社会的行政历史也对当代中国的行政管理制度发挥着重要的启示作用。特别是在秦始皇统一中国之后,建立了历史上第一个中央集权的封建国家,也首创了中国的皇帝制度与封建官僚体制。而之后的两汉则承袭并发展秦的各种制度,建构了一套从中央到地方、制度森严的金字塔式等级官制。随着皇帝制度日趋成熟,中国古代的封建官僚制度也被逐步确立起来。并且,由于中央集权的进一步加强,两汉时期的行政制度还呈现出一个显著的特点——为封建专制服务。1从中央到地方的行政机构两汉的中央机构已经有了比较严密的组织系统和较明确的分工,但也表现出家国不分的混乱。整个系统以皇帝为中心,为皇室服务的机构多过于纯粹意义上的国家政务机关。这说明,中央集权的行政体制从其确立之日起,就已经成为皇权的附属物,它既是皇权的外延,又以皇权为依归。两汉时期在中央建立的三公九卿制度,使三公之间的权利互相牵制,得以吸收更多的人担任政务,组成了集行政、司法、军事、财政和监察于一体的庞大中央政府,由此也壮大了封建统治的阶级阵营。在这个行政体系中,丞相国家政权的中枢。汉武帝为了削弱丞相的职能,不断加强尚书的权力,导致其日趋膨胀最终成为国家的中枢机构。这种政策在加强皇帝个人的专制独裁方面有重要作用,但如若当朝皇帝昏庸无能,无法驾驭大权在握的尚书台,这一机构反而会成为掌握它的大臣们窃弄权柄的依据,而皇帝则沦落为他们手中的玩物。这一时期的地方行政体制是集司法、军事、财政为一体的郡县制。郡县之下,基层的乡里制度和户籍按比制度又把百姓(主要是农民)牢牢束缚在土地上。如此一来,既加强了中央集权,又明确了中央与地方的分工。另外,这两种制度在农业自然经济的基础上产生,反过来也巩固了自然经济的基础,原因是农民对土地的依附关系为封建国家源源不断地提供物质和经济上的支撑的。郡。郡是两汉时期重要的地方行政机构,其主管长官为郡守。郡守对上要接受丞相、御史大夫的监督,并定期向丞相汇报工作,对下则有权任免与荐举其属吏。因此,属吏与长官、被举者与举主往往形成一种特殊的人身依附关系,极易蜕变成中央集权的离心力量,助长地方割据势力的发展。这也是导致东汉末年军阀割据的原因之一。郡以下的行政机构是县,它是两汉时期的基层行政单位。县的主要官吏有县丞和县尉,但真正直接管理百姓的却是乡、亭、里之类的组织。国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼治安等事,都是由乡里官员直接承担办理的。若用人恰当,这些吏员将有利于维持社会治安;倘若乡亭官吏营私舞弊、欺压百姓,这些在人民头上作威作福的土皇帝往往更加难以治理。总体说来,两汉时期的地方行政体制具有如下特点:1、 郡、国并行,郡县制为主。这种郡县两级制一方面保证了总体上的中央集权,另一方面又保留了不同程度的封建割据。2、 最大特点是行政、司法、军事与财政的权力合一3、 两汉时期地方行政机地方行政机构的运行主要靠行政法规和朝廷发布的诏令较严格的行政立法确定了机构设置和人员编制,使得政府机构有了明确的分工与协同,朝廷不断发布的诏令又能在一定程度上对成文法规的缺陷加以补充和修订。可见,二者的结合基本上能够维护当时社会秩序的正常运行。纵然成文法上已经强调皇权与相权、皇室与政府的分离,但事实上却并未被实施,结果导致,若碰上一个能干、有雄心的皇帝(例如汉武帝),好大喜功,则常常要侵夺宰相的职权,而政治上又不曾有能够约束皇帝行为的制度,结果可想而知。2军事管理系统 军事上,两汉统治者重视加强中央集权。皇帝是军队最高统帅,握有全国军队的最高指挥权,军队的高级将领是太尉。两汉时期的军事系统大致可分为两个部分:一是由中央直接领导、担任京师宿卫的中央宿卫军系统;二是地方各级行政长官领导、担任地方守备任务的地方守备军。分别与二者相对应的统帅则是大将军(或骠骑将军)和郡尉(县尉)。这一时期的地方守备军,主要是伴随着郡县制的确立而发展起来的。同样的,在军队官吏的设置上,中央设殿卫军、宫卫军、城卫军。两汉时期地方守备军的基本组成部分是郡国兵。这些兵将平时在农田上耕种,战时则上阵杀敌,这种“兵农合一”的政策,直接导致了两个严重的后果:首先是军队数量太多,浪费资源;其次是训练太简略,疏于管理,调动不便。结果虽举国皆兵却有名无实,真正到了需要用兵打仗的时候,根本解决不了问题。值得注意的是,随着两汉时期监察制度的发展完善,在军事系统中也相应地出现了监军制度。这种对军事系统进行监督的制度,在加强中央对军事武装力量的控制方面有重要作用。3行政监察制度两汉时期逐步确立和完善了由中央直接控制的垂直形态监察体系,建构了从中央到地方多层次分级别的监察机关。专门掌握监察权力的御史台是我国历史上第一次出现在行政机构之外的专司监察机构。在中央,由御史大夫负责监察的实施,又通过刺史监察郡国;在地方,郡守除自任监察之职外,还以督邮监察属县。县令、长除自行监察职权外,又通过廷掾监察属乡。这种分层的监察制度等级森严职权分明,具体来说有如下优点:第一, 组织机构严密。第二, 职掌明确,行使监察有章可依。第三, 检察官具有权威性和震慑作用。第四, 对监察官的管理形成一定的制度。然而,由于这种监察制度还未完善,导致此时的监察管理必然会有很多弊端。例如说,监察本是作为一种行政手段建立在专制政治基础上的,因而只能成为封建皇帝进行专制统治的御用工具,无法完全发挥出监察的应有作用。此外,由于监察官权势过重,倘若用人不当,就容易出现制造冤案,贪赃枉法的现象。当代中国的对应监察机关——检察院和纪检部门,就应该吸取两汉的经验教训,均衡权力的分配,优化权力的制衡,在提高工作人员素质的基础上加大执法力度和审查力度,对机关工作的运转实行有力的检查和督促。4官吏的选拔与管理制度在统治者不断优化统治机器的同时,一系列较完整的以征辟和察举为主体,并伴以配套法令的选官制度和任用考核制度应运而生。汉代的选举制度,历史上称之为乡举里选。主要方式有以下两种:1、察举。察举是汉代选拔人才的基本制度,注重孝廉、明经诸科;2、征辟。征辟又分为征召和辟举两种形式。征召是指对特别有名望的人才,由皇帝派专人去聘任;辟举则是由中央或郡国的长官按一定科目征用人才,辟为自己幕僚的属吏。值得一提的是,贯穿于诸多选官方式之间的,就是我们现今仍然沿用的考试制度。两汉时期的官吏任用制度对任用方式、任用法规和任用期限等做了明确的说明,并且绝大部分规定都以法律条文的形式确保实施。两汉的官吏任用制度指出,初任官吏试用期为一年,不称职者或罢归原职,或左迁,甚至免官;另外,官吏的休假和退休制度也从这一时期起得到逐步发展完善。这样一个重视官吏素质的政府,使得那些在血统和财富上没有显赫地位和优势的寒门学子也能走上政治舞台。因此,汉朝这种会合了教育、行政实习、选举与考核的官吏制度,对当朝政治有着非常重要的影响。同时,我们也要认识到,这一时期过分集中的官吏选拔权力,仍在一定程度上舒服了管理的任免。虽然朝廷对选官细节做出了原则性的规定,以提高官吏队伍的整体素质,然而有些规定在实际操作中却往往无法坚持执行。这一点对我们今天的官制改革同样有着重要的启示作用。在当今这个纷繁复杂的社会中,我们必须立足现实,以马克思列宁主义为指导,在把握中国具体国情的基础上进行改革和建设,注意吸收和发扬有价值的历史经验,最终达到建立中国特色社会主义行政管理体制的宏伟目标。4财政管理制度两汉时期,统治者采用了中央集权与分级管理相结合的行政手段,并对其进行逐步的发展和完善。因此,在两汉的财政管理制度中,这种中央集权与地方分级负责相统一的特点也必然有所体现。中央财政管理机构: 治粟内史——国家财政少府——皇室财政在地方,由郡一级主管长官郡守主管财政,他所掌管的财政工作刻大致分为三大宗:分别是官吏俸禄、行政费用和军事费用。两汉的财政管理制度在一定程度上压制了朝廷内被贪污腐败势力,层层对上负责的等级形式使其财政系统权责分明、便于监督,大大减少了国家财产的无故流失。5司法制度两汉时期严密的司法制度,由一整套从中央到地方的机构组织负责实施。中央负责司法的最高官员是廷尉,县以下的基层官吏中则由啬夫、亭长等负责司法事务。各级司法机构有着各不相同的职责与权力,由上至下的垂直机构设置保证了司法工作的贯彻执行。纵观两汉司法制度的各个层面,可以发现如下特点:一是有比较完整的司法管理机构。二是司法管理从属于行政管理。皇帝握有最高司法管理和刑罚权,地方司法管理权由地方行政官员兼管,如知府、知州、知县等既是地方最高行政官员也是最高司法长官。三是建立了一整套完备的司法管理制度。四是有系统的立法保证。两汉时期司法制度的弊端又在于封建专制下的司法管理必然带有严重的阶级压迫性质,它总归是统治阶级镇压人民的一种手段,因此具有很强的不平等性和野蛮性。在吸取古人经验教训的基础上,中国当代的司法管理体系变得更加合理更加全面,成立了最高法院、建立各级审判、陪审部门,还制定了司法管理的基本方针作为政策引导;为了更好地保障人民群众的利益、为广大人民服务,更相应地制订了一系列司法条例和法规。可以说,经历过多次的修订审核,我国的法律制度正在日趋成熟和完善。综上所述,两汉时期是我国古代中央集权的封建行政制度得到发展完善的重要时期。虽然统治者实施这些封建制度的利益出发点还局限于维护中央集权的封建统治,但客观上这些制度对社会经济的发展,民族交往和文化融合的推动作用也不容忽视。对当代中国的行政管理而言,这些前车之鉴则具有更加现实的意义,特别是对于各级领导干部和广大从事行政管理的同志来说:首先,继承和吸取我国历史上一些宝贵的行政管理经验,可以为现实服务。其次,行政历史的学习是建立和完善具有中国特色的行政管理体制的需要。第三,广大干部,特别是领导干部,可以从历史上各朝代的治乱兴衰中得到深刻启迪。历史上一些有作为的帝王、大臣实行了很多颇有创建的行政管理方法。他们的思想和实践,对各级干部来说都是极其宝贵的经验,更是直接关系到各朝各代政治兴衰的重要因素。然而,在封建社会,这些为巩固和加强君主专制统治的行政体制必然会有消极僵化的一面。因此,站在历史的角度看当代中国的行政体制,我们不仅要关注前人带给我们的成功启示,更要吸取他们失败的经验教训,并引以为戒,看清现时行政管理中的弊端,以此不断地督促和激励自己继续改进。正如钱穆先生所说的那样:古今中外的一切制度,若能永远好下去,便将使政治窒息,再不需后代人来努力地“政治”了。惟其一切制度都不会永久好下去,行政制度才有了生命力,人们才需为理想的政治而不断努力。4
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